关于印发《海南省公墓管理办法》的通知
琼民规〔2025〕5号
各地区民政部门,统战部门,发改委,财政部门,公安部门,自然资源部门,卫健委,农业农村部门,生态环境部门,民委,住建部门,市场监管部门,林业部门：
现将《海南省公墓管理办法》分发给大家，请依据实际情况，切实做好执行工作。
海南省民政厅 中共海南省委统一战线工作部
海南省发展和改革委员会 海南省自然资源和规划厅
海南省生态环境厅 海南省农业农村厅
海南省财政厅 海南省卫生健康委员会
海南省公安厅 海南省民族事务委员会
海南省住房和城乡建设厅 海南省市场监督管理局
海南省林业局
2025年7月4日
（此件主动公开）
海南省公墓管理办法
第一章 总 则
为了推动殡葬领域的革新，提升墓园的监管效能，凸显墓园的社会公益功能，推动文明社会与绿色生态的进步，依据国家国务院发布的《殡葬管理条例》《海南省殡葬管理办法》等法规，同时参照本省的具体情况，特制定此规定。
本办法在海南省行政区域内，针对公墓的规划、建设、服务以及管理等活动，具有适用性。
第三条 本办法所指的公墓，是用于居民安放骨灰（遗体）的公共殡葬服务场所。它涵盖公益性质的公墓，也包括商业性质的公墓。
公共墓园是为民众提供骨灰安葬（或遗体火化）服务的非盈利性公共殡葬场所，涵盖城市公共墓园和乡村公共墓园。
公共性城市墓园是为该地区居民提供骨灰（遗体）安葬服务的市、县级公共性墓园；公共性乡村墓园是为该地区居民提供骨灰（遗体）安葬服务的乡级公共性墓园以及乡村公共性墓地。
商业性墓园是专门服务民众，用于安放骨灰或遗体，并且通过收费方式运作的公共殡葬场所。
公墓单位是指建设、运营或管理公墓的机构或组织。
第四条 县级以上地方各级民政机关承担本辖区内墓园事务的全面协调职责。
政府发展部门依据职责执行公墓建设流程，拟定并修正公墓服务价格规范；财政部门统一调配资金，依照规定保障公益公墓的管理开支；自然资源与规划部门将公墓用地需求整合进国土空间规划及土地使用年度安排，并强化对公墓用地的管控；市场监督机构监管公墓服务价格执行情况；林业机构监督林地被损毁用于公墓建设的行为；综合执法机构按职责查处公墓建设管理中的违规违法情形；公安、生态、农业、应急、住建、民族、宗教等机构依据各自分工，协同推进公墓相关监督管理工作。
乡镇一级政府机构承担起本行政区域内公共墓园和历史性埋葬场所的监管职责。
村委会负责管理本村社区公益性墓地和历史埋葬点,引导村民将骨灰遗体安葬在公共墓地,倡导文明节俭地办理丧事。
第二章 规划建设
第五条 市、县区民政机构联合发展计划、土地与规划等职能部门，按照国土空间总体设计，制定殡葬设施专门蓝图，合理确定公共墓园的多少、体量、地点、服务区域等，着重安排公益性墓园、骨灰存放处以及小型生态安葬场所，审慎推进商业墓园的兴建。
第六条 公墓建设需注重土地资源节约，增加绿色空间，维护生态环境，满足基本需求，方便民众并推动习俗革新。墓区发展要趋向生态化、园林化、艺术化，实现自然与人文景观的协调，保持墓区干净庄严，确保墓穴安全完整。墓区植被覆盖比例须达到墓区总面积的一半以上。
县级及以上政府部门依据具体情况，在确保林地原有功能且防火安全不受影响的情况下，能够选定部分地块实施林地与公益性质生态安葬相结合的试验项目，不过不允许建造能永久使用的建筑。
县级以上政府部门及相关单位需要为无骨灰保留和遗体器官组织捐献者建造公共悼念场所。
殡葬场所提倡转变传统习俗，推行鲜花祭奠等现代悼念方式，支持骨灰散落在江河湖海、种植在树木之中、掩埋于草地之上、融入花卉之中、深埋不建坟冢等节约土地的生态安葬方式，严禁进行落后巫术仪式。对于选择生态安葬的民众，当地行政单位能够提供表彰或补偿。
第七条 安葬骨灰的单个墓穴面积不能超过1平方米；安葬遗体的独立墓穴面积不能超过4平方米，合葬墓穴面积不能超过6平方米，不允许使用坚硬的覆盖材料，提倡不设立墓碑或者使用横卧式墓碑。如果设立竖立式墓碑，其高度不能超过0.8米，宽度不能超过0.6米，厚度不能超过0.05米。
单人安葬的骨灰节地型墓穴，其地面占用面积不能超过六十平方米，夫妻合葬的墓穴，地面占用面积不能超过八十平方米，安放墓碑要采用卧式，碑的长度不能超过四十厘米，宽度不能超过三十厘米，厚度不能超过八厘米。
安葬单人的墓穴，其地面占用面积不能超过三平方米，合葬的墓穴，地面占用面积不能超过四平方米，墓穴不能使用硬质材料作为覆盖物。要使用横卧式的墓碑，墓碑的长度不能超过六十厘米，宽度不能超过四十厘米，厚度不能超过八厘米。
第八条 公墓建设禁止下列行为：
（一）在公墓以外的区域建造坟墓；
（二）将公益性公墓变更为经营性公墓；
经营性公墓可以用拨付的土地或政府资金建造；
（四）公墓内建设豪华墓、硬化大墓、“活人墓”；
（五）法律、法规禁止的其他行为。
第三章 公益性公墓管理
第九条 申请建设公益性公墓应当符合下列条件：
（一）符合国土空间规划以及殡葬设施专项规划；
（二）公墓选址符合相关规定；
（三）坚持公益属性原则，不得从事营利性活动；
（四）墓穴小型化、墓区园林化，符合节地生态安葬要求。
第十条 城市公益性质墓园的兴办需由当地市、县（区）民政机构提交请求，须经同级别发展计划、土地与规划、环境保扩、林务等职能部门确认意见，若获批准，则向市、县（区）行政机构核准，同时通报省级民政单位备查。
乡镇一级的公共墓园兴办需由当地乡镇行政机构提交请求，再由县级民政机构予以核准。
农村的公共墓地设立由村或居委会发起申请，需经乡镇政府审查批准，然后向县民政部门报备登记。
建设公墓应当依法依规办理用地用林手续。
第十一条 市级和县级区划人民政府民政机构若需兴建城市公共墓园，应当呈报以下文件：
（一）申请报告；
（二）当地乡镇政府已表示，可在本区域内设立公益性墓园，并已获批准。
相关市级及县级区划的发展与改革部门，自然资源与规划部门，生态环境部门，林业部门等机构提出的审核看法，以及各自的反馈信息。
（四）建设公墓的可行性报告（含服务人口及覆盖范围）；
（五）社会稳定风险评估报告；
（六）其他相关材料。
第十二条 乡镇一级政府若想兴建乡镇范围的公益性墓园，需要准备以下文件：申请函，规划图纸，土地证明，资金预算，环境影响评估报告，以及相关法律法规的符合性证明。
（一）申请报告；
村委会赞成在本村建立公共墓园的意向，其中包含村民代表的看法
（三）土地权属及使用审批意见；
（四）公墓建设规划方案（含服务人口及覆盖范围）；
（五）其他相关材料。
第十三条 村（居）民委员会若要申请兴办农村公共墓地，须备齐以下文件：
（一）申请报告（含村（居）民代表意见）；
（二）土地权属及使用审批意见；
（三）公墓建设规划方案（含服务人口及覆盖范围）；
（四）其他相关材料。
第十四条 公益性公墓完成最终验收程序之后，必须确定其运营机构，同时向更高层级的民政机构进行登记。这类公墓原则上应由政府部门负责运营，若条件允许，可以组建一个独立的法律实体来承担管理任务。如果将管理权委托给外部机构，该机构不能取代政府本应承担的诸如入园安葬许可、设施改造与扩建、墓穴费用收取等核心管理职责。
第十五条 公益性公墓运营管理应当符合下列规定：
（一）制定本公墓管理章程。
需要完成入墓安葬的申请流程。申请人需携带自身的身份证明文件（户籍登记册）、逝者的离世证明（火化凭证）以及逝者的身份证明文件（户籍登记册），前往墓园的管理机构提交入墓安葬的申请。要依据墓园的规则挑选墓穴（安放位置），不允许提前挑选，也不得预定墓位。市级和县级（区级）的民政机构要依据具体情况，制定本地区墓园入墓安葬的审批程序。乡村公共墓园仅限于为村民分配安葬位置，不向村民以外人士开放，特殊情形需遵循村民自主管理精神商议，经乡镇行政机构审批，但提供相关服务时严禁获取经济利益。
（三）公共墓园必须为以下群体无偿给予基础下葬支持，相关开销由财政单位负责承担：
1.城乡低保对象、特困供养人员；
低收入群体中的困难家庭、固定开支较大的个人、以及防止再次陷入贫困的监测对象
为正义事业献出生命的人，或者属于抚恤范围，却未获得国家葬礼费用支持的人；
4.遗体器官捐献者；
5.无人认领尸体。
（四）在服务场所公开展示：
1.本公墓管理章程；
2.批准建设的文件；
3.收费项目、收费标准、收费依据等价格公示内容；
4.入园安葬审批流程、墓穴使用分布图；
5.工作人员职责及照片、工号；
6.办公时间、服务电话和监督电话。
（五）需要成立墓穴（格位）运用记录簿，记录簿资料须遵循国家记录管理准则开展。逝者入园下葬相关数据，务必在当日输入殡葬数据平台。
第十六条 公益性公墓的收费价格由政府部门统一规定，具体标准由市级和县级（区级）的发展改革机关联合民政及其他相关单位制定，这些单位会在进行成本审查后，依据非盈利性并考虑民众负担能力的基本准则，同时参考当地社会进步状况和居民经济负担能力来最终确定。根据行政事业性收费规定运作的公益性公墓，其收取的费用需严格遵循“收支两条线”的原则，务必准时全额缴存至主管单位同级的国库，并归入财政预算实施综合管理。
第十七条 公墓管理机构需在每年十二月三十日前将年度工作实况汇报给当地民政行政部门，当地民政部门须于每年对辖区内非营利性公墓开展检查，一旦发现偏差，应立即予以纠正。
第十八条 公益性公墓要增加用地面积，需遵循本办法第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条的相关要求，为公墓扩建区域申请相关批准文件。
第十九条 公益性公墓更改名称，或者调整法定代表人，需要向相关管理机构报备；如果更换运营主体，则需向相关管理机构报批，办理报备（报批）手续时，必须准备以下资料：
（一）公墓单位的变更说明；
相关机构经过审查批准的结论，由县级民政部门或乡镇政府（街道办）出具
（三）其他相关材料。
第二十条 公益性公墓的申请通道现已终止，相关管理机构须向主管审批机关递交以下文件：
（一）公墓单位关于关闭公墓的报告；
相关行政机构的审核看法，包含自然资源与规划部门，林业部门等，针对公墓设立地点的评估意见。
（三）其他相关材料。
第二十一条 公墓的审批机构在接到终止公墓的请求后，需要对理由是否合理、后续工作安排等进行仔细核查，并决定是否批准该请求。一旦批准终止公墓，公墓的管理方必须立即向社会公布终止公墓的消息。
殡仪馆停止运营后，需加强日常维护，继续开放悼念场所，不过要终止下葬（安放）等相关业务。
第四章 经营性公墓管理
第二十二条 申请建设经营性公墓应当符合下列条件：
（一）符合国土空间规划以及殡葬设施专项规划；
（二）公墓选址符合相关规定；
（三）公墓用地供给方式符合规定；
依法成立的企业或单位，配备专门负责墓园管理的人员。
经营性墓园的创设需由承建者向县级行政单位的社会事务管理机构递交请求，该机构负责初步审核；若初步审核通过，须由同级的经济规划、土地规划、环境管理、林业等职能部门分别提出评估看法；评估批准之后，由县级行政单位的社会事务管理机构整合评估材料，提交县级行政单位核准，经县级行政单位核准通过，再报送省级的社会事务管理机构核准。市级人民政府民政机构承担经营性公墓的审批职责，相关审批事项需向省级人民政府民政机构报备登记。
审查部门确认符合条件后发放准予建设的文件，该文件有效期是两年的时间。公墓机构依据文件内容开展公墓建设，依照法律规范申请土地及林地使用许可。
第二十四条 申请建设经营性公墓应当提交下列材料：
（一）县级人民政府民政部门审查同意建立公墓的申请报告；
相关县级行政单位涉及自然资源与规划、林业、生态环境等领域的行政机构所提出的审核看法，以及相关反馈。
（三）公墓所在地县级人民政府的审定意见；
（四）公墓单位法人登记证书；
（五）公墓可行性报告；
（六）项目资金来源说明；
（七）通过招拍挂方式取得建设用地的有关材料；
（八）公墓位置图和规划图；
（九）其他相关材料。
第二十五条 经营性公墓务必在批准文件的有效期限届满前完成建设，并且要确保具备营业资格。公墓所在地的政府民政机构，需要向负责审批的单位提出验收申请，并且递交以下资料：
申请公墓的验收文件，以及关于公墓投资、建设、管理、运营体制等筹备状况的说明。
（二）《不动产权证书》；
（三）县级人民政府民政部门的初验报告和申请验收报告；
（四）其他相关材料。
第二十六条 审批机关参照县级民政行政部门提交的验收记录开展核查，核查达标之后，发放准予营业的批准文书，授予《经营性公墓合格凭证》。具体考核规范为：
（一）墓区建设地点和规模与申报材料相符；
设有业务大厅、办公室、档案室、停车场、公共洗手间等空间，各处设施完备，足以满足运营需求。
（三）道路、供水、供电畅通，安全防护措施到位；
（四）新开发的墓区，其墓穴的规格满足相关法规标准，墓区依照规划进行建设，绿化面积比例达到规定标准，采用节约土地的安葬墓穴，数量要占墓穴总量的至少一半；提供公益性质的墓穴，数量不低于墓穴总量的百分之十，并且按照政府制定的价位进行销售。
（五）公墓管理的各项规章制度健全。
检查未达标的情况，需要检查方指定公墓实施改进，要求在六个月内修正完毕，由公墓所在地的县区级社会事务管理局实施监督执行。修正工作结束后，要依照本规范第二十五项的条款再次提交检验申请。
第二十七条 公墓机构需持有《经营性公墓合格证明》以及法人注册文书，前往税务机构完成税务注册，同时向市场监督管理机构申请商事许可。民政、市场监督管理、发展改革机构须强化对经营性公墓定价活动的指导与规范，针对价格显著异常的情况，应依照法规实施调控。
殡葬机构需要根据价格差异，划分不同等级的墓穴供客户挑选。以所有墓穴费用的综合均值为基准，超出均值三成以上的属于高档，低于均值三成以下的属于低档，介于均值上下三成范围内的为中档。中档和低档墓穴的供应比例，应确保不低于整体供应的七成。
第二十八条 如果遭遇无法避免的意外情况，在公墓建设许可批复文件的有效期限内没能建成，公墓的管理方必须在超过建设许可批复文件有效期三十天以内，提交延期建设的请求，延期的时间最多不能超过一整年。工程延期后没有申请验收的，审批单位会指令公墓管理者停止施工，若要继续建设，就必须依照本制度第二十四项条款，再次申请公墓建设的批准程序。
第二十九条 经营性公墓需要增加用地，须遵循本办法第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十六条以及相关法律条文的要求，针对新增的面积，办理相应的许可与验收程序。
第三十条 经营性公墓名称调整、法定代表人更换、合作方转换等情况，需经当地民政部门审核批准，然后向相关审批机构报备，报备时须递交以下文件：
（一）公墓单位的变更说明；
（二）县级人民政府民政部门的审批意见；
（三）市场监管部门或有关部门的有关变更证明；
（四）其他相关材料。
第三十一条 若商业墓园的运营主体发生变更，就必须遵循该法规第二十三条的条款，向相关管理机构重新申请并获批。
未经审批部门同意，不得擅自关停、转让、变卖或者抵押。
第三十二条 经营性公墓经营管理应当符合下列规定：
（一）制定公墓管理章程。
在公共墓地安放骨灰或遗体时，管理机构必须与申请人签署安葬合同，同时依照规定支付相关款项。维护管理费以年度为单位核算，最长的收费期限为二十年。若墓穴或格位使用期限届满后仍需保留，管理机构须在六个月内告知申请人办理续用手续，并补缴维护管理费用。联系不上的人，需要通过县级以上的新闻媒体发布通报，通报的时长不能少于三十天。如果经过通知或者通报，一年之内没有办理续用手续的，就当作无主墓处理，由管理公墓的机构收回墓穴，加以重复使用，并且记录在案，确保资料能够查询和查证。
三方面不允许，为火葬区域逝者，办理下葬事务，或者，进行骨灰重新入棺安葬的业务。
（四）在销售服务场所公开展示：
1.本公墓管理章程；
2.《经营性公墓合格证》；
3.营业执照；
4.税务登记证；
5.收费项目、收费标准、收费依据等价格公示内容；
6.购置墓穴（格位）的条件和流程；
7.公墓墓穴（格位）使用分布图；
8.服务承诺；
9.工作人员职责及照片、工号；
10.办公时间、服务电话和监督电话。
（五）公墓机构要按售出墓位的数目，把至少3成的销售金额存作备用金，这笔钱专门用来处理重大事故或公墓停业时的维护事务等。这笔储备金要单独立账，由当地民政部门联合其他单位监督其使用，严禁挪作其他用途。
设立墓穴（格位）应用记录簿，记录簿资料需遵循国家档案管理规范。安葬相关数据须在安葬当天录入殡葬信息处理平台。
经营行为需遵循国家相关法律规章，展现公开坦诚的品格，恪守信用原则，提供热忱周全耐心的服务，确保祭祀活动文明安全且井然有序。
（八）禁止任何组织和个人转让或者买卖墓穴（格位）。
第三十三条 公墓机构售卖墓位之际，务必让办理者提交相关身份文件与证实文件，
提交申请人本人的身份证明文件，包括户籍登记信息，同时提供逝者的生命终结凭证，例如骨灰寄存证明，以及逝者的身份证明文件，同样包含户籍登记信息。
（二）想要为配偶、年迈长者（以高龄补贴发放年纪为参考）、重病患者提前选购墓位，需要提交逝者的身份文件，若是重病患者，还需附带医院开具的病危证明。
（三）每个被安葬人只能购置一个墓穴（格位）。
第三十四条 经营性公墓开展年度审核工作。依照《海南省经营性公墓每一年度考核规程（试行）》（琼民规〔2025〕4号）开展。
第三十五条 公墓机构在墓位全部售完前三个月，需向当地县级民政行政机关递交停办公墓的请求，当地县级民政行政机关审核批准后，要向公墓审批机关报送以下文件：
（一）公墓单位关于关闭公墓的申请；
（二）县级人民政府民政部门审查同意的申请报告；
（三）公墓设立地点相关县级行政单位自然资源与规划、林业等职能部门所提出的审核看法，以及相关意见。
（四）公墓所在地县级人民政府的审定意见；
（五）其他相关材料。
第三十六条 审批部门接到停止运营公墓的请求，需仔细核查理由是否合理，以及后续处理安排是否妥当，然后决定是否批准。若批准，需上报省级民政机构进行审批或备案。公墓获得批准停止运营后，运营单位应及时向社会公布此消息。
第三十七条 经营性公墓在停止运营之后，需要继续负责维护管理，可以继续为家属提供悼念逝者的相关支持，不过已经不能办理新的下葬业务了。
地方政府民政机构需强化监管，主导开展祭扫相关服务及日常维护工作，相关开支由原公墓经营方承担，并从公墓售卖所得款项中划拨。
第五章 监督管理
第三十八条 公益性公墓的建设需要和整治零散坟墓、搬迁旧墓同步进行，同时要把整治过的土地重新整理好。等辖区内的公益性公墓建成后开始使用，当地乡镇政府和村居委会要主动劝说逝者家属到公墓统一安葬。党员、人大代表、政协委员以及他们的家人要起到模范带头作用。
倡导引导零散坟墓家属将其迁移至本区域公共墓园安放,对于新出现的无序埋葬遗体,由县级民政机构联合综合执法、自然资源规划、林业及当地乡镇政府,要求限期移至公共墓园安葬
第四十条 违反规定擅自修建公墓的，当地民政机构将联合自然资源规划、林业、综合执法等相关单位，依据相关法规开展执法行动。
非法修建的墓园经法律手段被关闭的，该墓园必须负责把已安放骨灰的墓位迁往正规墓园，因墓园关闭所引发的经济支出或责任问题由该墓园自行负责。
第四十一条 公墓一旦不再运营，若仍有骨灰（遗体）需要安葬，当地民政部门需联合自然资源和规划、林业等相关单位共同商议解决办法，待报请同级政府批准后，再依照规定进行后续处理。
为火葬区域人员私自安排遗体下葬、骨灰重新入棺埋葬的行为，当地民政机构将联合相关执法单位，依照制度规定实施法律惩处。
超出本区域范围的居民，若违法获得乡村公共墓园的安葬位置，当地民政机构应勒令其纠正，同时依法依规追究相关负责官员及直接执行者的责任。
第四十二条 墓穴用地面积和墓碑规格超出规定，违法修建高级墓园、硬质大型墓穴的，由当地人民政府民政机构联合综合执法机构要求限期纠正；违法修建“生前墓”的，由当地人民政府民政机构联合综合执法机构要求限期清除。
公墓机构若从事违规商业行为，或未依照规定公开收费标准，将受到处理，处理机构为公墓所在地的政府民政单位与市场监督管理单位，他们将依照相关法规进行执法。
公墓管理不到位，或未能有效保障安全，致使骨灰、遗体、遗骸、墓碑出现丢失或损坏情况时，必须依照法律规定承担相应的民事责任。
在墓地使用火源祭拜，触犯林区防火条例，若引发森林起火，公安与林业机构将依据法规实施法律制裁。
第四十四条 政府相关部门及其职员在处理丧葬事务时，若存在勒索或违规收取款项情形，应当依法受到惩处；若权力行使失当或疏忽职守，以及偏袒徇私等行为，亦应依法接受相应处理；对他人正当权益造成侵害的，必须依法承担赔偿责任；情节严重触犯刑法的，将依照法律程序追究刑事责任。
第六章 附 则
第四十五条 关于烈士、军人、少数民族、华侨等人的骨灰或遗体安葬（放置）地点，若国家有其他专门规定，则依照那些规定执行。
法律和法规针对受国家保护且具备历史、艺术、科学价值的墓地，设有专门条款，应依照这些条款执行。
如果国家层面的法律条文、行政规章、部门规定以及上级单位发布的具有约束力的文件中有不同要求的，应当依照那些具体规定来执行。
第四十六条 本办法从2025年8月8日开始执行，持续到2030年8月7日为止。与此同时，2012年9月3日发布的《海南省公墓管理办法》（琼民福〔2012〕12号）将不再有效。
第四十七条 本办法由海南省民政厅负责解释。
